Il vigente articolo 70 della Costituzione dispone testualmente:
SEZIONE II. – La formazione delle leggi
Art. 70.
La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.
Il disegno di legge costituzionale S 1429, presentato dal Presidente Renzi e dal Ministro Boschi, prevedeva una sostituzione dell’articolo 70, contenuta all’art. 8 (dedicato al ”Procedimento legislativo”) che al 6° ed ultimo comma disponeva testualmente:
Art. 8.
(Procedimento legislativo)
1. L’articolo 70 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Art. 70. – Il Senato delle Autonomie può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati».
Nella relazione al disegno di legge l’aggiunta del 6° comma è stata spiegata nel seguente modo: «A chiusura dell’assetto delle competenze del nuovo Senato, si stabilisce che tale Camera possa, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti anche nel corso del loro esame da parte della Camera dei deputati. Tale previsione copre un ampio spettro di fattispecie e di procedimenti, anche non legislativi, integrando le funzioni del Senato delle Autonomie anche su versanti non legislativi, in un processo di interlocuzione con la Camera dei deputati che può vertere su ambiti che appartengono alla competenza di quest’ultima.»
Il disegno di legge si componeva di 35 articoli che modificavano 44 articoli della Costituzione.
Il testo finale approvato si compone invece di 41 articoli, che hanno modificato 47 articoli della Costituzione: quello dedicato al testo del 6° comma dell’art. 70 del disegno di legge costituzionale S 1429 è diventato l’articolo 10 che ha il seguente testo:
Art. 10.
(Procedimento legislativo).
1. L’articolo 70 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Art. 70. – I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.
Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati».
Come si può vedere è stato aggiunto un 6° comma relativo alla questione delle competenze, facendo slittare al 7° comma la proposta del Governo
Con riferimento all’art. 70 sulle questioni di competenza e sulle attività conoscitive e consultive del Senato le schede di lettura del testo di legge costituzionale definitivamente approvato (pubblicato sulla G.U. n. 88 del 15 aprile 2016) dedicano un apposito paragrafo all’argomento e riportano le seguenti precisazioni.
«Le questioni di competenza
Il nuovo procedimento legislativo delineato dall’art. 70 Cost., come testè illustrato, comporta dunque l’applicazione di una procedura differenziata sulla base delle tipologie di legge oggetto di esame.
Al fine di prevenire l’insorgere di vizi in procedendo connessi alla nuova articolazione del procedimento il nuovo sesto comma prevede che le eventuali questioni di competenza sono decise dai Presidenti delle Camere, di intesa tra loro.
Ai regolamenti parlamentari è affidata la determinazione delle norme per sollevare le predette questioni.
Questo meccanismo non esclude naturalmente la possibilità di un intervento successivo della Corte costituzionale volto a sindacare il rispetto delle norme costituzionali che disciplinano le competenze delle due Camere nel procedimento legislativo.
Peraltro, il testo costituzionale – diversamente da quanto accade, ad esempio, per le questioni di competenza tra Stato e regioni – individua già a monte uno strumento di risoluzione delle questioni di competenza, volto a far sì che l’intervento della Corte sia limitato quanto più possibile a casi-limite quali il mancato raggiungimento dell’intesa o l’evidente violazione delle norme costituzionali.
I Regolamenti parlamentari attualmente prevedono (articoli 78 del regolamento della Camera e 51, comma 3, del regolamento del Senato) che, qualora sia posto all’ordine del giorno di una Commissione un progetto di legge avente un oggetto identico o strettamente connesso a quello di un progetto di legge già presentato (e di cui è stato avviato l’esame) presso l’altra Camera, i Presidenti delle Camere raggiungono possibili intese.
Si ricorda che il testo di riforma sottoposto a referendum nel 2006, il testo approvato dal Senato nella XVI legislatura (A.C. 5382) e il testo approvato dalla I Commissione della Camera nella XV legislatura (A.C. 553-A e abb., c.d. bozza Violante) prevedevano forme di intesa tra i Presidenti delle Camere.
In particolare, il testo sottoposto a referendum nel 2006 stabiliva che “i Presidenti possono deferire la decisione ad un comitato paritetico, composto da quattro deputati e da quattro senatori, designati dai rispettivi Presidenti.
La decisione dei Presidenti o del comitato non è sindacabile in alcuna sede”.
A sua volta, il testo approvato nella XVI legislatura prevedeva che “I disegni di legge sono assegnati a una delle due Camere, con decisione non sindacabile in alcuna sede, dai Presidenti delle Camere d’intesa tra loro secondo le norme della Costituzione e dei rispettivi regolamenti”.
Infine, il testo approvato dalla I Commissione nella XV legislatura disponeva che “Il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Senato federale della Repubblica, d’intesa tra loro, individuano al fine dell’assegnazione al Senato federale della Repubblica i disegni di legge che hanno lo scopo di determinare i principi fondamentali nelle materie di cui all’articolo 117, terzo comma.
Dopo l’approvazione da parte del Senato federale, tali disegni di legge sono trasmessi alla Camera dei deputati che delibera in via definitiva e può apportare modifiche solo a maggioranza assoluta dei suoi componenti”.
Ripercorrendo brevemente l’iter parlamentare che ha portato alla definizione del nuovo art. 70 della Costituzione, si ricorda che il disegno di legge costituzionale A.S. 1429 (presentato dal Governo presso il Senato in prima lettura l’8 aprile 2014) manteneva il procedimento legislativo bicamerale paritario solo per i disegni di legge costituzionali.
“Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati”.
La trasmissione al Senato del disegno di legge ordinario era obbligatoria.
L’esame era subordinato alla richiesta di esame formulata, entro dieci giorni, da un terzo dei componenti.
Intervenuta tale richiesta, per il Senato era possibile disporre di procedere all’esame.
Se resa, la “proposta” del Senato portava ad una fase deliberativa ultima presso la Camera dei deputati, entro venti giorni dalla trasmissione.
Per alcune materie era previsto un effetto procedurale “rafforzato” delle modifiche proposte dal Senato.
Tra queste: legge elettorale del Senato; legislazione elettorale, organi di governo, principi generali dell’ordinamento e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane; le norme generali sul governo del territorio e sistema nazionale e coordinamento della protezione civile; le leggi di attuazione della “clausola di supremazia”.
Il procedimento legislativo monocamerale con ruolo rinforzato del Senato prevedeva, in deroga a quello ordinario, che per le suddette categorie di leggi, la Camera, ove non intendesse adeguarsi al parere del Senato, dovesse pronunciarsi «nella votazione finale» a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Lo stesso quorum era richiesto per le leggi di bilancio, limitatamente alle medesime materie; tali leggi erano inoltre esaminate di diritto dal Senato, senza necessità della richiesta di un terzo dei suoi componenti e della successiva delibera.
Per le leggi di bilancio, peraltro, l’obbligo di pronunciarsi a maggioranza assoluta da parte della Camera, in caso di divergenza con il Senato, era richiesto solamente se, a sua volta, il Senato avesse approvato le modifiche a maggioranza assoluta.
In caso contrario, anche la Camera poteva non conformarsi alle modifiche a maggioranza semplice.
A seguito dell’esame svolto al Senato in prima lettura (C. 2613) il procedimento legislativo rimaneva bicamerale – con un ruolo perfettamente paritario delle due Camere – oltre che per le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali, anche per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche e di referendum popolare, le leggi in materia di ordinamento, elezioni, organi di governo e funzioni fondamentali dei comuni e delle città metropolitane e disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni; per le leggi recanti principi fondamentali sul sistema di elezione e sui casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali; leggi che stabiliscono altresì la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti.
Una norma di chiusura aggiungeva a tali ipotesi anche «gli altri casi previsti dalla Costituzione.
Tutte le altre leggi erano approvate dalla sola Camera dei deputati, con il procedimento legislativo monocamerale; rispetto al testo iniziale del disegno di legge veniva soppresso il termine di 20 giorni per la pronuncia definitiva della Camera dopo l’esame del Senato.
Con riferimento al procedimento monocamerale con ruolo rinforzato del Senato veniva modificato il relativo elenco di materie.
Nel corso dell’esame alla Camera la definizione del nuovo art. 70 della Costituzione è stata oggetto di ulteriore dibattito ed approfondimento.
Al termine dell’esame in sede referente svolto dalla I Commissione della Camera, è stato definito un testo in parte differente rispetto a quello approvato dal Senato ma in cui veniva mantenuta comunque ferma una distinzione fondata sulle “materie” sulla cui base si articolava un procedimento legislativo bicamerale o un procedimento monocamerale “partecipato” o rinforzato” a seconda degli ambiti materiali.
In particolare, il procedimento legislativo rimaneva bicamerale – con un ruolo perfettamente paritario delle due Camere – nei casi espressamente previsti al primo comma.
Per tutte le altre leggi era stata mantenuta ferma l’approvazione da parte della sola Camera dei deputati secondo il procedimento monocamerale già illustrato.
Con riferimento al procedimento monocamerale con ruolo rinforzato del Senato a e al procedimento di bilancio, veniva mantenuto l’elenco delle materie e veniva innalzato il quorum richiesto per le proposte di modifica del Senato che determinavano la votazione finale a maggioranza assoluta della Camera, portandolo dalla maggioranza semplice alla maggioranza assoluta per il procedimento con ruolo rinforzato e alla maggioranza dei due terzi per il procedimento di bilancio.
Era stato infine approvato un emendamento – nel corso dell’esame in sede referente – che affidava ai Presidenti delle Camere, d’intesa tra loro, sulla base dei criteri indicati dai rispettivi Regolamenti, la «predeterminazione» del procedimento legislativo da applicare per l’esame dei disegni di legge, da applicare sino alla pronuncia definitiva.
Successivamente, nel corso dell’esame in Assemblea, è stato superata la distinzione fondata sulle “materie” inserendo il riferimento alle “leggi” – ciascuna con “oggetto proprio” – che non possono essere oggetto di modifica, abrogazione o deroga se non in forma espressa e da norme approvate a norma del medesimo comma primo.
L’elenco delle leggi che richiedono un procedimento bicamerale è stato in parte ampliato rispetto al testo definito dal Senato e dalla Commissione in sede referente alla Camera; al contempo, è stata disposta l’applicazione del procedimento legislativo monocamerale con ruolo rinforzato del Senato alla sola fattispecie della clausola di supremazia di cui all’art. 117, quarto comma.
Disposizioni specifiche sono state previste, per quanto riguarda i tempi di esame e la deliberazione preliminare del Senato, per i disegni di legge di bilancio e i decreti-legge che seguono il procedimento monocamerale.
All’intesa tra i Presidenti delle Camere è inoltre stata affidata la decisione sulle eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi Regolamenti.
Le attività conoscitive e consultive del Senato
Il settimo comma attribuisce infine al Senato la facoltà, secondo le norme che saranno previste dal suo regolamento, di “svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati”.
La disposizione – che avrebbe trovato più idonea collocazione all’art. 55 Cost. che riguarda le funzioni delle Camere – sembra riguardare le procedure non legislative che attualmente costituiscono parte dei lavori parlamentari (si possono menzionare fra queste quelle riguardanti le indagini conoscitive, le petizioni, le relazioni) e che si concludono con atti di varia natura (quali documenti conclusivi, pareri, relazioni, proposte).
la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti; la legge sull’elezione dei membri del Senato (di cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione); le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (di cui all’articolo 80, primo comma, secondo periodo, della Costituzione); la legge che può attribuire alle regioni ordinarie ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione).
Dalla formulazione del settimo comma sembrerebbe rientrare la facoltà, per il Senato, di esprimere osservazioni sugli atti del Governo (quali gli schemi di decreto legislativo o di regolamento) all’esame della Camera.
Andrà peraltro chiarito in sede attuativa se il parere del Senato sia reso direttamente al Governo o sia trasmesso alla Camera (e, quindi, alla Commissione competente per materia) presso cui l’atto è in corso di esame. Il testo costituzionale non distingue inoltre tra atti adottati in attuazione di leggi bicamerali e in attuazione di leggi monocamerali.
Riguardo alla formulazione di osservazioni sugli atti dell’Unione europea va in ogni modo tenuto presente che il nuovo art. 55 Cost. attribuisce espressamente al Senato la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche UE.
Inoltre, la formulazione “il Senato può svolgere attività conoscitive nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera” sembra indicare che l’attività conoscitiva possa esplicarsi indipendentemente dall’attività della Camera per quanto concerne lo svolgimento di indagini conoscitive.»
LE RAGIONI DEL SÌ
Beniamino Caravita, Ordinario di diritto pubblico all’Università La Sapienza di Roma, ha espresso il seguente giudizio sulle questioni di competenza.
Beniamino Caravita
«A temperamento delle difficoltà derivanti dalla necessità di individuare il procedimento corretto, anche alla luce dell’oggetto della legge (tematica che riguarda già i decreti legge e il rapporto tra legislazione statale e regionale), si può ricordare che il nuovo art. 70, comma 6, attribuisce ai Presidenti delle Camere il potere di decidere di intesa le eventuali questioni di competenza; che i regolamenti delle due Camere potranno intervenire [Non è però pensabile che tutta l’area del procedimento legislativo in un assetto di bicameralismo non paritario sia affidata ai regolamenti parlamentari, come talvolta viene auspicato (così sembrerebbe leggere nelle parole di E. Cheli, La riforma può aggravare, cit.).], probabilmente anche introducendo una Commissione bicamerale di conciliazione che orienti la decisione dei Presidenti (a meno di non voler ritenere che la mancata previsione costituzionale impedisca la creazione di tale strumento); che la Corte costituzionale — che dovrà probabilmente rivedere la sua tradizionale giurisprudenza sul sindacato del procedimento legislativo — potrà fornire indicazioni sui criteri di risoluzione dei conflitti tra le due Camere e affrontare il tema della natura dei vizi procedimentali.»
LE RAGIONI DEL NO
Alessandro Pace, Professore emerito di diritto costituzionale – Università La Sapienza di Roma, Presidente del Comitato per il No nel referendum sulla legge Renzi-Boschi si è espresso nel modo seguente riguardo alle questioni di competenza.
Alessandro Pace
«7.3. Procedimenti legislativi …
7.3.2. La riforma Boschi, che si era proposta «l’obiettivo di semplificare il procedimento di formazione delle leggi ritenuto, non a torto, troppo farraginoso nel sistema attuale di bicameralismo perfetto », è invece riuscita nel capolavoro di passare da uno a otto distinti iter (G. Azzariti, 2016).
Col rischio, secondo la maggioranza degli studiosi, di non infrequenti conflitti procedurali, che potrebbero addirittura configurare — data l’inadeguatezza dell’« intesa non procedimentalizzata tra i presidenti delle due Camere » (“nuovo” art. 70 comma 6) — vizi di costituzionalità, di natura procedimentale, di competenza della Corte costituzionale (G. Brunelli, P. Caretti, 2016, E. Cheli, 2016; G. Piccirilli; contra però M. Manetti, 2015).»
Dott. Arch. Rodolfo Bosi